[이론]토지 정책

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1. 토지문제

 

토지문제에는 물리적 토지문제, 경제적 토지문제, 토지이용의 비효율성에 따른 문제, 토지소유의 지나친 편중현상에 따른 문제, 토지투기 문제 등이 있다.

 

(1) 물리적 토지문제

 

토지의 절대적인 양이 부족하다는 데서 비롯되는 문제를 말한다. 토지의 부증성의 특성으로 인하여 물리적인 절대량을 늘릴 수 없다. 이처럼 토지의 절대량은 한정되어 있지만 토지의 수요 증가는 토지 부족 문제를 야기시킨다. 인구의 증가나 도시화, 산업화 등에 따른 지속적인 토지의 수요 증가는 토지의 부족 문제를 더욱 심화시키기도 한다. 이러한 토지 부족 문제는 부동산 문제의 근원이 되고 있는데 이를 물리적 토지문제라고 한다. 토지는 용도의 다양성이라는 특성으로 인하여 토지이용의 전환이나 이행이 가능하여 토지의 이용도를 향상할 수 있다. 이와 같은 경제적 공급을 통하여 토지 부족 문제를 다소나마 완화시킬 수 있다.

 

(2) 경제적 토지문제

 

토지의 절대량이 한정되어 있는 가운데 토지의 수요가 증가하면 지가는 상승하게 된다. 또한 투기적 수요가 가세한다면 지가는 폭등하게 되어 수요와 공급의 불균형을 심화시키므로 많은 폐단을 야기시킨다. 이처럼 땅값이 지속적으로 상승하여 합리적인 지가 수준보다 현실적 수준을 훨씬 높게 형성되어 있는 지가의 상태를 지가고라고 한다. 이러한 지가고는 경제적 토지문제로 인식되는데 그 폐단은 모든 경제 주체들에게 악영향을 미친다. 다음은 지가고로 인한 여러 가지 폐단들이다.

 

① 토지투기를 촉진하는 요인 : 부익부 빈익빈 현상이 가속화되고 근로의욕을 저하시킨다. 사회계층 간의 갈등이 심화되고 이로 인하여 국민 간의 위화감도 조성된다.

 

② 물가 및 산업의 원가상승 요인 : 택지취득이 필요한 수요자가 택지를 취득하기 어려워진다. 택지구입에 많은 비용이 소요되어 생산비용이 증가하므로 건축의 질적 수준이 저하될 수도 있다. 산업용지의 높은 가격은 생산품 가격에 전가되어 물가는 상승하고 국제경쟁력은 약화되어 수출이 감소한다.

 

③ 공공용지 확보의 곤란 : 공공용지 취득을 위한 보상 가격이 높아져 공공기관의 재정부담이 커진다.

 

④ 주택의 양적 문제 해결에 악영향 : 주택 가격의 상승 요인이 되어 내 집 마련의 어려움이 가중되고 이로 인하여 주택난은 더욱 악화된다.

 

⑤ 토지이용에 악영향 : 지나친 집약적 토지이용으로 건물의 고층화, 입체화를 초래하여 토지 과밀 이용의 원인이 된다. 도시 스프롤 현상을 야기하는 등 무질서한 토지이용, 비효율적인 토지이용을 촉진시킨다. 과도한 직주분리를 초래할 수도 있다. 직주분리로 인하여 통근거리가 길어진다.

 

(3) 토지이용의 비효율성에 따른 문제

 

토지가 부족함에도 불구하고 유휴지나 공한지처럼 효율적인 토지이용을 도모하지 않고 투기목적 등으로 상당한 양의 토지가 방치되어 있다. 또한 사회적으로 필요한 공원이나 녹지공간에 대한 수요는 많은데 그러한 공간을 확보하기 어려운 경우도 많다. 이처럼 합리적이고 효율적인 토지이용이 이루어지지 않아서 발생하는 문제를 토지이용의 비효율성에 따른 문제라고 한다. 이는 경제적 토지문제를 더욱 심화시키는 원인이 된다.

 

(4) 토지소유의 지나친 편중현상에 따른 문제

 

우리나라는 연간 소득의 불평등보다 부의 불평등이 보다 더 심각하다. 그중에서도 토지의 분배 문제는 부의 불평등의 핵심적인 사항이라고 할 수 있다. 토지공개념 연구위원회의 연구보고에 의하면 2007년 기준으로 상위 소득계층의 1%가 전국 민유지의 약 57%를 소유하고 있고 상위 소득계층의 25%가 전국 민유지의 약 91%를 소유하고 있다는 것이다. 이러한 사실로부터 토지의 소유가 지나치게 편중되어 있다는 것을 알 수 있다.

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2. 토지정책의 의의

 

(1) 토지정책의 목표

 

토지정책이란 토지문제를 해결하고자 하는 공적인 노력이다. 이러한 토지정책을 통하여 토지이용의 효율성과 토지소유의 형평성 등을 추구하고자 한다.

 

(2) 토지정책의 내용

 

토지정책은 크게 토지이용 규제제도와 토지거래 규제제도, 개발이익환수제도, 토지개발제도, 기타 제도로 구분할 수 있다.

 

① 토지이용 규제제도 : 토지이용 규제제도는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등을 근거로 하여 전국의 토지를 기능과 적성에 적합한 용도를 부여함으로써 국토의 이용질서를 확립하고 토지의 효율적 이용을 도모하며 어울리지 않는 토지이용으로 인해 발생하는 부(-)의 외부효과를 제거하거나 감소시키는 데 그 목적이 있다. 또한 집적이익이나 공공용지 확보의 용이성을 높이기 위한 경우도 있다. 이러한 토지이용 규제제도에 농지나 임야를 다른 용도로 전용하는 것을 규제하는 제도나 건축행위를 규제하는 제도도 포함된다.

 

② 토지거래 규제제도 : 토지거래 규제제도란 토지의 소유나 거래를 규제하는 제도를 말한다. 이러한 토지거래 규제제도에는 토지거래허가제도, 부동산 거래신고제도, 농지취득 자격증명제도, 계약서 검인제도 등이 포함된다.

 

③ 개발이익환수제도 : 개발이익 환수제도란 개발이익 환수에 관한 법률을 근거로 하여 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적, 경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분인 개발이익을 국가가 환수하는 제도를 말한다.

 

④ 토지개발제도 : 토지개발제도란 택지개발 촉진법이나 도시개발법 등을 근거로 하여 택지나 공장용지 등의 개발을 도모하는 제도를 말한다. 이러한 토지개발제도는 토지개발로 인한 문제점을 사전에 예방하기 위하여 각종 보완정책을 병행하여 시행하는 경우가 많다.

 

⑤ 기타 제도 : 토지정책은 원활하게 수행하기 위하여 부동산 가격공시제도, 국, 공유지 관리제도, 공인중개사 제도, 토지수용제도 등이 시행되고 있으며 이러한 제도들은 부동산 시장에 장기적으로 영향을 미치게 된다.

 

(3) 토지시장의 개입방법

 

정부가 토지시장에 개입하는 방법은 좀 더 구체적으로 토지이용 규제, 직접적 개입방법, 간접적 개입방법 등으로 구분된다.

 

① 토지이용 규제 : 토지이용을 사회적으로 바람직한 방향으로 유도하기 위해 토지이용행위를 제한하는 방법으로 법률적, 행정적 규제수단으로써의 성격을 지닌다. 토지이용에 따른 부(-)의 외부효과를 제거하거나 감소시키고 토지이용의 효율성을 제고시키는 데 목적이 있다. 용도지역, 지구제도, 건축규제제도, 각종 인, 허가제도 등이 해당된다.

 

② 직접적 개입방법 : 공적주체가 토지시장에 개입하여 토지에 대한 수요자 또는 공급자의 역할을 직접 수행하는 것을 말한다. 공영개발사업, 토지수용(매수) 제도, 초과매수제도, 토지은행(비축) 제도, 토지구획정리사업, 공공임대 보유제도 등이 해당된다.

 

③ 간접적 개입방법 : 조세나 금융 등을 통한 경제적 동기를 조성하는 방법으로 시장의 기능을 보조하는 것을 말한다. 취득세나 종합부동산세 등 토지 관련 조세, 토지개발 및 이용에 대한 각종 금융지원, 보조금 지급이나 부담금 부과 등이 해당된다. 토지거래에 필요한 양질의 자료 및 정보체계 구축, 토지정보의 창출 및 제공, 토지 관련 정부 부서 간의 유기적인 협조체제 구축 등도 간접적 개입방법이라고 할 수 있다.

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3. 토지정책의 수단

 

(1) 용도지역, 지구제도

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① 용도지역, 지구 제도의 의의 : 용도지역, 지구 제도는 토지이용계획에서 토지의 기능을 계획에 부합되는 방향으로 유도하기 위해 마련한 법적, 행정적 장치이다. 이러한 용도지역, 지구 제도는 사적 시장이 외부효과에 대한 효율적인 해결책을 제시하지 못할 때 흔히 정부에 의해 채택되는 토지이용 규제의 한 방법이다. 용도지역, 지구 제도는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 근거하여 시행되고 있는 부동산 정책수단이다. 용도지역과 용도 지구별로 건축물이나 그 밖의 시설의 용도, 종류 및 규모 등을 제한하고 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법령상 용도지역에는 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역이 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법령 상 용도지역 중 도시지역에는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역이 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법령상 동일한 토지에 용도지역 간 중복 지정은 불가능하나 용도지구 간 중복 지정은 가능하다. 또한 동일한 토지에 용도지역과 용도지구를 중복하여 지정할 수 있다.

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② 용도지역, 지구 제도의 목적 : 토지이용에 따른 부(-)의 외부효과를 예방하고 제거하거나 감소시킴으로써 토지 이용의 효율성을 증대시키기 위함이다. 어울리지 않는 토지이용을 규제함으로써 부(-)의 외부효과를 제거하거나 감소시켜 사회의 자원배분을 보다 효율적으로 하기 위함이다. 토지이용에 있어서 사회적 후생 손실을 완화하기 위함이다. 토지자원을 보다 효율적이고 합리적으로 이용하기 위함이다. 토지자원의 개발과 보전의 적절한 조화를 이루기 위함이다. 토지자원의 활용 측면에서 세대 간의 형평성을 유지하기 위함이다.

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③ 용도지역, 지구 제도 실시로 인한 부동산 가치의 변화

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㉠ 단기적 측면 : 부정적 외부효과 발생의 제거 또는 감소, 경제적 위험성의 감소 등으로 인하여 부동산의 수요가 증가한다. 수요곡선의 우측 이동으로 초과수요 현상이 발생하여 부동산의 가격은 상승하고 거래량도 증가한다. 기존의 공급자는 초과이윤을 획득하게 된다.

​㉡ 장기적 측면 : 초과이윤의 존재로 신규 공급 업자의 시장 진입을 유도하여 초과이윤이 소멸될 때까지 신규 공급은 증가한다. 만약 비용 일정 산업일 경우 부동산의 가격은 원래 수준으로 복귀하나 공급량은 증가한다. 비용 증가 산업의 경우 부동산 가격은 원래 수준보다 다소 높게 형성되나 공급량은 증가한다.

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④ 용도지역, 지구 제도와 독점의 문제 : 부동산에 있어서 문제가 되는 것은 사전적 독점이지 사후적 독점은 아니다. 특정 지역만 용도를 지정하거나 변경하는 것은 사전적 독점에 해당된다. 사후적 독점은 사전적 독점과 달리 특정 위치의 독점으로 인한 초과이윤의 문제가 발생하지 않는다. 특정 위치의 부동산을 획득하기 위해 투자자가 지불한 가격에는 이미 위치에 대한 이점이 감안되어 있기 때문이다.

 

(2) 공영개발사업

 

공영개발은 주로 대규모 개발사업에 이용되어 왔다. 공공투자사업은 시장기능에 맡길 경우 추진되기 어려운 도시, 군 계획사업 등에 자주 이용된다. 수용방식(매수 방식)의 문제점으로 토지매입과 보상과정에서 발생하는 사업시행자와 피수용자 사이의 갈등을 들 수 있다. 수용방식(매수 방식)은 초기에 막대한 토지 구입비용이 들기 때문에 사업시행자가 재정지출을 효율적으로 관리하기 어렵다.

 

(3) 개발 이익 환수제도

 

개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적, 경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분인 개발이익을 국가가 환수하는 제도를 말한다. 따라서 공공기관의 개발사업 등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저한 이익을 받은 때에 국가는 그 이익, 즉 개발이익을 환수할 수 있다. 개발이익 환수제도는 개발이익 환수에 관한 법률에 근거하여 시행되고 있는 부동산 정책수단이다. 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하기 위함이다. 토지에 대한 투기를 방지하고 지가 안정에 기여하며 토지이용의 효율성 및 토지소유의 형평성을 제고시키는 데 목적이 있다.

 

(4) 토지은행(비축) 제도

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토지은행 제도는 정부 등이 사전에 토지를 매입하고 비축하여 토지시장의 안정과 공공사업 등을 원활하게 추진하기 위한 공적 개입 수단으로 토지비축 제도라고도 한다.

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① 토지은행 제도의 의의 : 토지은행 제도는 공공이 장래에 필요한 토지를 미리 확보하여 보유하는 제도이다. 정부가 미리 저가에 미개발 토지를 대량으로 매입한 후 비축하였다가 토지 수요가 증가하면 비축된 토지를 수요자에게 매각하거나 대여하는 제도를 말한다. 공공토지의 비축에 관한 법률에 근거하여 토지은행 제도가 시행되고 있다. 지가의 안정, 공공시설용지의 확보 및 적시 공급, 질서 있는 토지개발의 선도, 개발이익의 환수 등을 목적으로 하고 있다.

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② 토지은행 제도의 장, 단점 : 토지은행 제도는 토지 선매를 통해 장래에 필요한 공공시설용지를 적기에 저렴한 수준으로 공급할 수 있다. 토지은행 제도는 개인 등에 의한 무질서하고 무계획적인 토지개발을 막을 수 있어서 효과적인 도시, 군 계획 목표의 달성에 기여할 수 있다. 토지은행 제도는 토지 양도 의사표시가 전제된다는 점에서 토지수용 제도보다 도지 소유자의 사적 권리를 침해하는 정도가 적다. 토지수용 제도는 토지 소유자의 양도 의사와는 관계가 없기 때문이다. 토지은행 제도는 적절한 투기 방지 대책 없이 대량으로 토지를 매입할 경우 지가 상승을 유발할 수 있다. 토지은행 제도는 초기에 토지매입 비용이 소요되고 매입한 토지를 비축하는 기간 동안 정부가 관리를 하여야 한다.

 

(5) 토지공개념 제도

 

토지공개념은 토지의 공익성과 사회성을 강조하는 개념으로 토지소유권에 대한 제한 가능성을 인식하려는 사고라고 볼 수 있다. 오늘날 토지소유권은 절대적 자유권보다는 상대적 자유권을 강조한다.

 

① 토지공개념 제도의 의의 : 공공재적 성격을 가진 토지자원을 이용함에 있어서 공공복리를 우선 시킴으로써 토지자원을 보다 효율적으로 이용하고 형평성을 달성하기 위한 정책수단이다. 토지의 자연적 특성 중 부증성과 토지는 사회성과 공공성이 강한 재화라는 점에서 비롯되었다. 사유재산권의 보장은 개개인의 재산을 소유하고 상속하는 것은 물론 법률의 범위 내에서 사용, 수익, 처분할 권리를 인정하는 것이다.

 

② 토지공개념 제도의 구체적인 내용 : 토지이용에 있어서 공공복리를 우선하도록 한다. 토지가 합리적으로 이용되고 개발되도록 한다. 토지의 거래는 적정면적과 적당한 가격으로 이루어지도록 유도한다. 토지의 이용이 자연환경의 보존에 유루가 없도록 한다. 자연환경을 훼손하지 않는 토지이용이 되어야 한다. 토지의 이용이 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형 있는 발전에 기여하도록 한다.