[이론]주택 정책

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1. 주택문제

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주택문제는 양적 주택문제와 질적 주택문제 등이 있다. 이러한 주택문제는 국가별 또는 시대별로 다르게 나타난다.

(1) 양적 주택문제

 

양적 주택문제란 주택의 절대량이 부족하다는 데서 비롯되는 문제를 말한다. 이는 필요 주택 수에 비해서 실제 주택 수가 적기 때문이다. 흔히 물리적 주택문제라고도 한다. 다음은 양적 주택 수요의 증가 요인이다.

• 인구의 증가, 핵가족화 현상, 결혼율, 이혼율 증가
• 필요 공가율의 증가
• 기존주택의 노후화
• 공공사업 등에 의한 주택의 철거 및 전용

 

(2) 질적 주택문제

 

질적 주택문제란 주거의 질적 수준이 낮아짐에서 비롯되는 문제를 말한다. 이는 소득 수준이 낮아 주택 가격이나 주거비의 부담능력이 낮기 때문에 발생한다. 흔히 경제적 주택문제라고도 한다. 이러한 질적 주택문제는 양적 주택문제가 해결된 후의 문제이다. 다음은 질적 주택 수요의 증가 요인이다.

• 소득 및 생활수준의 향상에 따른 고급 주택 수요의 증가
• 주거환경에 대한 기호의 변화와 새로운 설계 및 생활공간의 요구
• 주택금융의 확대
• 신 건축자재의 개발이나 건축공법의 발달

 

(3) 소득 대비 주택 가격 비율(PIR)과 소득 대비 임대료 비율(RIR)

 

소득 대비 주택 가격 비율(PIR)은 소득에 대한 주택 구입 가격의 배수로 주택 구입 능력을 의미한다. 따라서 PIR 지수가 높을수록 주거비 부담이 크다는 것을 뜻한다. 소득 대비 임대료 비율(RIR)은 소득에 대한 임대료의 비율을 말한다. 따라서 RIR 지수가 높을수록 주거비 부담이 크다는 것을 뜻한다. 이 두 지수는 주택시장에서 가구의 지불 능력을 측정하는 지표이다.

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2. 주택정책의 의의

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(1) 주택정책의 목표

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정부는 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하고 보다 인간다운 생활을 영위하기 위하여 필요한 최저 주거기준을 갖추고 있다. 주택정책이란 주택문제를 해결하고자 하는 공적인 노력으로 주택정책의 목표는 다음과 같다.

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• 양적으로 충분한 주택 공급 : 주택의 양적 부족 문제를 해결하는 것으로서 가장 우선적인 목표이다.
• 질적으로 양호한 주택 공급 : 주택의 질적 향상을 위한 것이다.
• 환경적으로 쾌적한 주택 공급 : 주거지역의 환경개선을 위한 것이다.

 

이러한 주택정책의 목표는 시장개입에 대한 시장 참여자의 저항, 정부의 과다한 재정 부담 및 대책의 일관성 결여 때문에 달성하기 쉽지는 않다.

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※ 주거 기본법상 최저 주거기준의 설정 : 국토교통부 장관은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거 수준에 관한 지표로서 최저 주거기준을 설정, 공고하여야 한다. 국토교통부 장관이 최저 주거기준을 설정, 공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 최저 주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 최저 주거기준에는 주거면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조, 설비, 성능 및 환경요소 등이 포함되어야 하고, 사회적, 경제적인 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되어야 한다.

 

(2) 주택정책의 유형

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주택정책의 유형은 신규주택 공급정책과 기존주택 공급정책 등으로 구분할 수 있다.

• 신규주택 공급정책 : 공적 주체가 주택시장에 직접적 또는 간접적으로 개입하여 주택 건설을 자극하는 것으로 신규주택의 공급을 확대하고자 하는 정책을 말한다.
• 기존주택 공급정책 : 주택이나 주거환경의 질을 회복하거나 향상하기 위하여 기존주택이나 주거지를 재개발하거나 개보수, 관리 등을 통하여 기존주택의 공급을 확대하고자 하는 정책을 말한다. 기존주택을 재고주택, 중고주택이라고도 한다.

 

(3) 주택정책의 내용

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주택정책은 크게 주택 공급 제도와 주택 개량 제도, 주택 구매력 강화제도 등으로 구분할 수 있다.

• 주택 공급 제도 : 주택 공급 제도란 주택법과 민간임대주택에 관한 특별법 등을 근거로 하여 신규주택 건설을 촉진하고 주택 공급과 관련된 제반 문제의 해결을 위한 제도를 말한다. 주택 공급 촉진제도, 주택 분양제도, 분양 증서 거래 금지제도, 분양권 등의 전매 금지제도, 분양보증 제도 등이 해당된다. 주택 공급 촉진 제도는 주택시장을 안정시킬 목적으로 시행하나 때에 따라서는 과도한 공급 촉진 정책이 주택시장의 과열을 유발하기도 한다.
• ​주택 개량 제도 : 주택 개량 제도란 도시 및 주거환경 정비법 등에 근거하고 있다. 재개발사업 제도와 재건축 사업 제도, 주거환경개선사업 제도 등이 해당된다.
• ​주택 구매력 강화제도 : 주택 구매력 강화 제도에는 소득분포의 개선, 주택규모의 합리화, 서민주택금융의 증대, 임대주택 제도의 활성화, 세제상의 혜택(주택임대 사업 기준 완화, 신규주택 취득에 따른 양도소득세 면제 등의 세제지원), 자산유동화 제도(ABS), 주택저당채권 유동화 제도(MBS), 부동산 투자회사 제도(REITs) 등이 포함된다. 이들 제도를 통해 주택자금 공급량을 조절함으로써 주택시장이 조절될 수 있다.

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3. 임대주택정책 수단

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(1) 임대료 규제정책(임대료 상한제)

• 의의 : 임대료가 급등한 지역에 대해 시장 임대료 이하 수준으로 정부가 임대료를 규제하는 정책으로 임대료 수준 또는 임대료 상승률을 일정 범위 내에서 규제하여 임차가구를 보호하려는 가격규제의 일종이다. 이는 최고 가격(가격 상한) 제도의 하나로 정부가 규제하는 임대료의 상한이 시장의 균형 임대료보다 낮아야 시장에 영향을 준다. 이러한 임대료 규제정책은 저소득 임차인의 주거안정과 소득의 불균형적 배분을 시정함을 목적으로 한다.
• 규제 임대료 < 균형 임대료 : 임대료 규제로 인하여 임대료가 하락하므로 임대주택의 수요가 증가하여 초과수요 현상을 초래한다. 임대료 규제로 인하여 임대료가 하락한 만큼 임차인은 임대인으로부터 임대료를 보조받는 효과가 있다. 임대료 규제로 인하여 임차인의 실질소득 증가, 소득 재분배 등의 효과가 있다. 따라 단기적으로 기존 임차인은 혜택을 보게 된다. 하지만 임대료 규제로 인하여 임대인의 임대 소득이 감소하므로 임대주택에 대한 투자 기피 현상을 초래한다. 따라서 신규 임대주택 공급이 감소하고 기존 임대주택의 타 용도 전환으로 기존 임대주택의 재고도 감소한다. 임대료 규제는 장기적으로 임대주택의 공급량을 감소시킨다. 또한 민간임대주택시장에서 장기적으로 공급이 줄어 주택 부족 현상을 야기할 수 있다. 임대료 규제로 임대주택에 대한 공급이 단기적으로는 비탄력적, 장기적으로는 탄력적으로 반응한다. 그리고 임대료 규제는 임대부동산의 질적 저하를 초래할 수 있다. 임대료 규제는 임대주택에 대한 초과수요를 발생시키는데 단기에 비해 장기에 초과수요의 크기는 더 커진다. 임대료 규제는 기존 임차인들의 이주 기피 현상을 초래하여 주거 이동을 저하시킨다. 임대료 규제가 지속되면 장기적으로는 암시장이 형성되는 등 음성적 거래가 발생할 수 있다. 임대료 규제는 임대료에 대한 이중 가격을 형성할 수 있다. 장기적으로는 임대 주택난이 오히려 심화되어 저소득층 임차인들의 주거환경이 악화될 수 있다.
• 규제 임대료 > 균형 임대료 : 규제 임대료가 시장의 균형 임대료로 회귀하므로 임대료 규제는 균형 임대료와 임대주택 공급량에 아무런 영향을 미치지 않는다. 임대료 규제는 임대부동산의 질적 저하를 가져오지 않으며 기존 세입자들의 이동도 저하시키지 않는다.
• 임대료 규제와 주택난 : 단기에는 임대주택의 공급량이 고정되어 있으므로 임대주택의 공급은 완전 비탄력적이다. 따라서 임대주택의 공급곡선은 수직선이 된다. 단기에는 임대료가 변하더라도 임대주택에 대한 수요량이 크게 변화하지 않으므로 임대주택의 수요는 비탄력적이다. 따라서 임대주택의 수요곡선의 기울기가 급한 우하향의 모습이 된다. 정부가 규제하는 임대료의 상한이 시장의 균형 임대료보다 낮더라도 임대주택에 대한 초과수요의 크기는 별로 크지 않다. 따라서 규제 임대료의 상한이 시장의 균형 임대료보다 낮을 경우 단기적으로는 임대료 하락 효과는 크게 나타나지만 임대 주택난은 그리 심하지 않다. 하지만 규제 임대료의 상한이 시장의 균형 임대료보다 낮을 경우 임대인의 임대 소득은 감소한다. 임대주택의 수익성 저하로 신규 임대주택 공급이 이루어지지 않을 뿐만 아니라 기존의 임대주택도 타 용도로 전환되므로 장기에는 임대주택의 공급량이 감소한다. 임대료가 낮은 수준으로 유지되면 임대주택의 수요량은 증가한다. 이러한 이유 등으로 장기적으로는 임대주택의 수요와 공급 모두가 탄력적이 된다. 임대주택의 수요곡선은 기울기가 완만한 우하향의 모습이 되고 임대주택의 공급곡선은 기울기가 완만한 우상향의 모습이 된다. 따라서 규제 임대료의 상한이 시장의 균형 임대료보다 낮을 경우 장기적으로는 임대주택에 대한 초과수요의 크기가 매우 커져 임대 주택난이 보다 심각해진다.

 

(2) 임대료 보조정책

• 의의 : 임대료 보조정책은 저소득층에게 정부가 임대료의 전부 또는 일부를 보조해 주는 정책을 말한다. 주거 기본법에 의하면 국가 및 지방자치단체는 주거비 부담이 과다하여 주거생활을 영위하기 어려운 저소득가구에게 주거급여를 지급하여야 한다. 또한 국가 및 지방자치단체는 주거급여 대상이 아닌 저소득가구에게도 예산의 범위에서 주거비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 임대료 보조정책은 임대료 보조를 통한 소득증대 효과로 인하여 저소득층의 주택문제를 해결하기 위한 정부의 시장개입 정책 중 하나로 저소득층 임차인의 과중한 임대료 부담을 줄여 줄 수 있다. 임차인뿐만 아니라 임대인에게도 임대료 보조는 이루어질 수 있다. 임대인에게 임대료 보조가 이루어지더라도 장기적으로는 임차인에게 혜택이 돌아간다. 따라서 임대료 보조정책은 수요자 지원 주택정책의 한 형태이다. 임대주택의 수요자인 임차인에게 보조금을 지급하는 방식이 임대인에게 보조금을 지급하는 방식보다 임차인의 주거지 선택의 자유를 보장하는 장점이 있다. 즉 임차인에게 보조금을 지급하는 방식이 임대인에게 보조금을 지급하는 방식보다 임차인의 주거지 선택의 폭을 넓게 하는 긍정적인 효과가 있다. 그러나 임대인에게 보조금을 지급하면 주택정책의 효과는 커지지만 임차인의 주거지 선택의 폭을 제약하게 된다.
• ​임차인에게 임대료 보조금을 지급할 경우 : 임대료 보조는 저소득층의 실질소득을 증가시키는 효과를 초래하므로 임대주택의 수요를 증가시킨다. 임대료 보조로 해당 주거서비스가 정상재인 한 주거서비스 소비가 증가한다. 임대료 보조를 받은 저소득층의 주택 소비가 증가하는 이유는 소득효과와 대체효과 때문이다. 임대료 보조를 받는 저소득층의 효용은 임대료 보조를 받지 않은 경우보다 더 높아진다. 정부에서 저소득층에게 지급하는 임대료 보조금을 주택 재화의 구입에만 사용하도록 하더라도 일반적으로 저소득층의 다른 재화의 소비량은 임대료 보조금 지금 전보다 늘어난다. 임대주택의 수요 증가는 초과수요 현상을 초래하므로 임대료가 상승하여 기존의 임대인은 초과이윤을 획득하게 된다. 따라서 단기적으로는 기존 공급자(임대인)가 혜택을 보게 된다. 임대료 보조금이 지급될 경우 다른 조건이 일정하다면 저가 주택의 임대료는 장기적으로 원래 수준으로 회귀하고 시장 전체의 저가 주택 공급량은 증가한다. 따라서 장기적으로는 임차인이 혜택을 보게 된다.
• ​주택바우처 : 주택바우처란 기존 주거복지정책의 사각지대 해소를 위하여 저소득가구에 임대료의 일부를 쿠폰(교환권)으로 지급하는 제도로 임대료 보조 제도의 하나이다. 일반적으로 바우처는 타 용도로 전용되는 것을 방지하기 위하여 임대인에게 직접 지급된다. 저소득가구에게 바우처가 지급될 경우 지급받은 바우처를 저소득가구가 불법으로 할인 매각하여 다른 용도로 사용하는 문제점이 있기 때문이다. 우리나라에서는 일부 지방자치단체에서 저소득가구에 주택 임대료를 일부 지원해 주는 방식으로 운영되고 있다. 예를 들어 서울시의 경우 2010년 11월부터 저소득 가구에게 매달 일정 금액의 주거비를 지원하는 주택바우처를 시행하고 있다.
• ​주거급여 : 주거급여법 및 국민기초생활보장법을 근거로 하여 소득, 주거형태, 주거비 부담 수준 등을 종합적으로 고려하여 저소득층의 주거비를 지원하는 제도로 2015년 7월부터 전국적으로 시행되었다. 과거의 기초생활보장제도 내 주거급여에 비하여 지원 대상이 크게 확대되었고 주거비 부담 수준에 따라 지급액이 현실화되었다.

 

(3) 공공임대주택 공급정책

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① 의의 : 공공임대주택 공급정책은 공공부문이 시장 임대료보다 낮은 수준의 임대료로 공공임대주택을 직접 공급하는 정책을 말한다. 또한 저소득층의 주거와 사회복지서비스를 연계시켜 서민주거안정과 자활을 유도하기 위해 다가구주택 매입 임대주택 사업도 시행하고 있다.

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② 공공임대주택의 유형 : 국가나 지방자치단체가 공급하고 있는 공공임대주택의 유형에는 공공건설임대주택, 공공매입 임대주택 등이 있다. 이를 구체적으로 분류하면 다음과 같다.

• 영구임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정을 지원받아 최저소득 계층의 주거안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적인 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택
• 국민임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 저소득 서민의 주거안정을 위하여 30년 이상 장기간 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택
• 행복주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회 초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정을 목적으로 공급하는 공공임대주택
• 장기전세주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 전세 계약의 방식으로 공급하는 공공임대주택
• 분양전환 공공임대주택 : 일정 기간 임대 후 분양 전환할 목적으로 공급하는 공공임대주택
• 기존주택 매입 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존주택을 매입하여 국민기초생활보장법에 따른 수급자 등 저소득층과 청년, 신혼부부 등에게 공급하는 공공임대주택
• 기존주택 전세 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존주택을 임차하여 국민기초생활보장법에 따른 수급자 등 저소득층과 청년, 신혼부부 등에게 공급하는 공공임대주택

 

③ 공공임대주택의 임대의무기간 : 공공임대주택의 임대의무기간이란 그 공공임대주택의 임대 개시일부터 다음의 기간을 말한다.

• 영구임대주택 : 50년
• 국민임대주택 : 30년
• 행복주택 : 30년
• 장기전세주택 : 20년
• 상기 규정에 해당하지 아니하는 공공임대주택 중 임대조건을 신고할 때 임대차 계약기간을 10년 이상으로 정하여 신고한 주택 : 10년
• 상기 규정에 해당하지 아니하는 공공임대주택 : 5년

 

④ 공공임대주택의 공급 : 공공임대주택의 공급은 임대료에 대한 이중 가격을 형성하므로 임대주택시장을 공적 시장(공공시장)과 사적 시장으로 분리시킨다. 공적 시장에서는 낮은 임대료로 인하여 공공임대주택에 대한 수요가 증가하므로 초과수요 현상을 초래한다. 정부의 공공임대주택 공급은 임대료에 대한 이중 가격을 형성하므로 공공임대주택 거주자들은 사적 시장과의 임대료 차액만큼 정부로부터 보조받는 것과 같은 효과를 얻는다. 정부가 저소득층의 주거안정을 위해 공급하는 국민임대주택의 임대료가 시장 임대료보다 낮다면 임대료 차액만큼 임차가구에게 주거비를 보조하는 효과가 있다. 반면에 사적 시장에서는 단기적으로 민간임대주택에 대한 수요가 감소하므로 초과공급 현상을 초래하여 임대료가 하락한다. 사적 시장에서는 장기적으로 민간임대주택의 공급은 정상이윤만 존재할 때까지 감소한다. 공급 감소로 임대료가 상승하여 임대료는 원래 수준으로 회귀하므로 장기적으로 임대료는 불변이다. 단기적으로는 공적 시장과 사적 시장에 참여하는 임차인 모두가 혜택을 보지만 장기적으로는 공적 시장에 참여하는 임차인만 혜택을 보게 된다. 다른 조건이 동일하다면 사적 시장에서 감소된 임대주택의 양은 공적 시장의 신규 공공임대주택의 공급량과 동일하다. 따라서 장기적으로 민간임대주택 공급량은 감소하나 사회 전체의 임대주택 공급량은 불변이다.

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4. 분양주택정책 수단

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(1) 분양가 규제정책(분양가 상한제)

• 의의 : 분양가 규제정책(분양가 상한제)은 최고 가격 제도의 하나로 시장 가격보다 낮게 상한 가격을 설정하여 무주택자들의 주택 가격 부담을 완화시키고 주택 부담능력을 제고시키기 위한 제도이다. 분양 가격을 시장 가격보다 낮게 규제하는 분양가 상한제는 분양가 규제를 통해 주택 가격을 안정시키기 위한 목적으로 시행되고 있다.
• ​규제 가격 < 균형 가격 : 단기적으로는 시장 가격보다 낮은 가격으로 주택을 소비하므로 무주택자들의 주택 부담능력이 제고된다. 분양가 상한제의 경우 상한 가격이 시장 가격보다 낮을 경우 초과수요 현상이 발생한다. 상한 가격이 시장 가격보다 낮을 경우 수요의 가격탄력성이 탄력적일수록 초과수요량이 더 커지고, 공급의 가격탄력성이 탄력적일수록 초과수요량이 더 커진다. 따라서 수요와 공급이 비탄력적일수록 초과수요의 크기가 더 작아지므로 정책적인 효과는 커진다. 하지만 낮은 분양 가격과 시장 가격의 차이 때문에 이중 가격이 발생하여 분양주택의 투기를 유인하기도 한다. 또한 주택 건설 업체의 수익성을 낮추는 요인으로 작용하여 분양주택의 질적 저하를 초래할 수 있으며 분양주택의 공급을 감소시킬 수 있다. 분양가 규제는 주택업체 간 경쟁력을 약화시켜 주택산업의 생산성을 저하시킨다. 장기적으로는 민간의 신규 분양주택 공급을 위축시킴으로써 기존주택의 가격을 상승시킬 수 있다. 분양 가격을 시장 가격보다 낮게 규제하는 분양가 상한제를 소형 주택에만 적용하면 소형 주택의 공급은 감소하게 되고 분양가 상한제가 적용되지 않는 대형 주택의 공급은 오히려 증가하게 된다. 또한 분양주택에 대한 프리미엄이 형성되고 이러한 암시장에서 분양권을 불법으로 전매하는 등의 현상이 나타날 수 있다. 장기적으로는 저소득층의 주택난이 오히려 심화되는 결과를 초래한다.
• ​규제 가격 > 균형 가격 : 분양주택시장에 아무런 영향을 미치지 않으므로 시장 가격보다 낮게 상한 가격을 설정하여야 한다.

 

(2) 분양가 자율화 정책

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분양가 자율화 정책이란 정부가 분양주택시장에서 분양 가격의 규제를 풀고 자율화함으로써 시장기구에 의해 분양 가격이 결정되도록 하는 것을 말한다.

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5. 주택 공급 제도

 

(1) 선분양 제도

 

일반적으로 아파트 건설에는 많은 비용이 소요된다. 그래서 주택 수요자에게 미리 받은 분양대금으로 공사를 하는 것을 말하는데 공급자 중심의 정책이다.

 

① 장점

• 미리 받은 분양대금을 공사비에 충당함으로써 건설회사의 사업안정성을 높일 수 있다.
• 미리 받은 분양대금으로 공사를 하므로 금융비용(이자비용)이 발생하지 않는다.

 

② 단점

• 수요자(주택 구입자)가 고가의 재산을 구입하면서 완제품을 볼 수 없다.
• 만약 건설회사가 공사 중에 부도가 났을 경우 이에 따라 아파트 공사가 중단되었을 경우 그 피해를 고스란히 수요자가 떠안게 된다.

 

(2) 후분양 제도

 

아파트가 80% 이상 지어진 후 분양하는 방법을 말하는데 수요자 중심의 정책이다.

 

① 장점

• 건설업체의 부도위험으로부터 수요자를 보호할 수 있다.
• 수요자가 선분양제도에 비해 보다 완제품에 가까운 상품을 볼수 있다.

 

② 단점

• 공급이 위축될 수 있다.
• 건설회사의 추가 금융 비용(이자 비용) 발생으로 분양가 상승이 있을 수 있다.