[이론]부동산 문제와 부동산 정책

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1. 부동산 문제

 

(1) 부동산 문제의 의의

 

올바르지 못한 부동산 활동으로 인하여 부동산과 인간과의 관계가 악화된다. 이처럼 부동산과 인간과의 관계 악화에 따른 제반 문제를 부동산 문제라고 한다. 부동산 문제는 크게 토지문제, 주택문제, 국토이용의 비효율성에 따른 문제, 거래질서의 문란 문제 등으로 구분된다.

 

(2) 부동산 문제의 특징

 

부동산 문제를 해결하고자 하는 정부의 공적인 노력을 부동산 정책이라고 한다. 이처럼 정부는 부동산 정책을 통하여 부동산 문제를 해결하고자 하는데 쉬운 일만은 아니다 부동산 문제는 악화 성향, 비가역성, 지속성, 복합성, 해결수단의 다양성이라는 특징이 있기 때문이다.

 

① 악화 성향 : 악화 성향이란 부동산 문제가 한번 발생하면 시간의 흐름에 따라 악화되기 쉽고 이를 바로 잡는 일이 점점 어려워지는 현상을 말한다. 악화 성향의 예를 들면 다음과 같다.

• 주택공급을 중단하면 주택의 양적 문제, 질적 문제가 악화된다.
• 정부가 지가 대책을 소홀히 할 경우 지가가 상승하여 지가상승으로 인한 주택공급 등에 악영향을 미친다.
• 정부가 부동산 거래질서 확립을 위한 노력을 소홀히 할 경우 각종 부동산 거래사고가 속출한다.
• 정부가 토지이용에 따른 규제를 소홀히 할 경우 도시 스프롤 현상이 확대된다.

 

② 비가역성 : 비가역성(비가역적 성향)이란 부동산 문제가 한번 악화되면 완전한 원래의 상태로 회복하기가 어려워지는 현상을 말한다. 이러한 비가역성은 악화 성향과 독립적인 것이 아니라 상호 관련되어 작용하며 비가역성의 예를 들면 다음과 같다.

• 지표의 토층을 파괴한 경우 인위적으로 환원하기가 어렵다.
• 지가가 폭등한 경우 폭등한 지가 수준에 의해서 경제상태가 형성되고 과거의 지가 수준으로 되돌리기가 어렵다.
• 도시, 군 계획이나 도시개발, 토지이용계획 등을 한번 그르치면 이를 종전의 상태로 환원시키기가 어렵다.

 

③ 지속성 : 지속성(지속적 성향)이란 부동산 문제가 신간의 흐름과 함께 지속되는 현상을 말한다. 지속성의 예를 들면 다음과 같다.

• 부증성의 특성을 갖는 토지에 대한 수요 증가는 토지의 수요와 공급의 불균형 현상을 지속시킨다.
• 인구증가, 소득 증가, 핵가족화, 1인 가구의 등장 등으로 인한 주택의 수요 증가는 주택의 양적 문제, 질적 문제를 지속시킨다.

 

④ 복합성 : 복합성이란 부동산 문제는 양적, 질적 복합성은 물론 기술적, 경제적, 법률적 측면 등에서 복합적으로 나타난다는 현상을 말한다.

 

⑤ 해결수단의 다양성 : 해결수단의 다양성이란 부동산 문제를 해결하는 수단이 다양하다는 것을 말한다. 이러한 해결수단의 다양성으로 인하여 상황에 따라 가장 좋은 대안을 선택하여야 하며 여러 가지 수단을 동시에 복합적으로 사용할 수도 있다.

 

(3) 부동산 문제의 내용

 

부동산 문제는 토지문제, 주택문제, 국토이용의 비효율성에 따른 문제, 거래질서의 문란 문제 등으로 구분되지만 토지문제와 주택문제로 대별하기도 한다.

 

① 토지문제 : 토지는 자연물로서 물리적인 절대량을 우리 인간의 힘으로 늘릴 수 없다는 부증성이라는 특성을 지니고 있다. 이로 인하여 여러 가지 토지문제가 발생되는데 토지문제에는 물리적 토지문제, 경제적 토지문제, 토지이용의 비효율성에 따른 문제, 토지 소유의 지나친 편중현상에 따른 문제, 토지투기 문제 등이 있다.

 

② 주택문제 : 주택은 우리 인간들의 삶과 생활을 영위하는 터전이고 추위와 더위 등 외부의 위협으로부터 보호받을 수 있는 안식처의 역할을 한다. 또한 가족의 건강한 휴식과 안락한 생활을 영위토록 하는 장소로서의 기능을 가진다. 이러한 주택문제에도 양적 주택문제와 질적 주택문제 등이 있다.

 

③ 국토이용의 비효율성에 따른 문제 : 사유재산권에 대한 지나친 보호는 공익실현을 저해하는 요인이 되고 개인의 지나친 사익추구는 국토이용질서를 문란케 하여 환경파괴나 투기 등 국토이용의 비효율성에 따른 문제를 야기시킨다.

 

④ 거래질서의 문란 문제 : 부동산과 관련된 다양하고도 복잡한 제도나 규제 등은 부동산 거래사고의 가능성을 증대시키고 이로 인하여 부동산 거래질서의 문란은 사회적, 경제적으로 큰 문제가 되고 있다. 공인중개사 제도의 활성화는 건전한 부동산 거래질서의 확립을 위해 대단히 중요한 일이라고 할 수 있다.

 

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2. 부동산 정책

 

(1) 부동산 정책의 의의

 

국민의 공통된 생활기반인 부동산을 둘러싼 제반 문제, 즉 부동산 문제를 해결 또는 개선함으로써 부동산과 인간과의 관계를 개선하고자 하는 정부의 공적인 노력을 부동산 정책이라고 한다. 이러한 부동산 정책은 공적인 부동산 활동이고 공익을 추구함으로써 사회적 형평성을 달성하고자 한다. 그러나 공익을 해하지 않는 범위 내에서는 사익도 존중된다. 또한 부동산 정책은 정부가 부동산 시장에 개입하는 것으로 설명되기도 한다.

 

(2) 부동산 정책의 내용

 

정부의 부동산 정책은 크게 토지정책과 주택정책, 조세정책 등으로 구분된다. 이러한 부동산 정책은 현재 공포되어 시행되고 있는 다양한 법률(법령, 시행령, 시행규칙 등)에 근거하고 있다.

 

(3) 부동산 정책의 과정

 

부동산 정책은 다음 순으로 전개된다.

 

부동산 문제 인지 → 정보 수집 및 분석 → 정책대안 작성 및 평가 → 최적 정책대안 선택 → 정책 집행 → 정책 평가

 

① 부동산 문제 인식 : 부동산에서 나타나는 여러 가지 부동산 문제를 인식하는 단계이다.

 

② 정보 수집 및 분석 : 인지된 부동산 문제에 관한 여러 가지 정보를 수집하고 분석하는 단계이다.

 

③ 정책대안 작성 및 평가 : 부동산 문제의 해결을 위한 다양한 정책대안을 작성하고 평가하는 단계이다.

 

④ 최적 정책대안 선택 : 다양한 정대안 중 최적의 정책대안을 선택하여 정책을 결정하는 단계이다.

 

⑤ 정책 집행 : 선택된 최적의 정책대안을 집행하는 단계이다.

 

⑥ 정책 평가 : 정책 내용 및 집행결과를 평가하는 단계로 피드백 과정이 전개되기도 한다.

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3. 정부의 부동산 시장 개입

 

(1) 부동산 시장 개입의 필요성

 

정부는 경제적 기능과 정치적 기능을 수행하기 위하여 부동산 시장에 개입하게 된다. 즉 시장기능으로 달성하기 어려운 소득 재분배, 공공재의 공급, 경제 안정화 등을 달성하기 위하여 부동산 시장에 개입하지만 이러한 정부의 시장 개입은 정부가 의도하지 않은 부작용이 나타나는 등 오히려 실패할 가능성도 있다. 이를 정부의 실패라고 하고 사회적으로 후생 손실을 초래하는 결과를 가져온다.

 

① 경제적 기능 : 정부는 경제적 기능을 수행하기 위하여 부동산 시장에 개입하게 된다. 이는 부동산 시장의 실패 현상을 수정하여 자원의 최적 배분을 달성하고 효율성을 추구하기 위함이다. 예를 들어 외부효과의 제거 문제는 시장의 실패를 수정하기 위한 정부의 경제적 기능에 해당한다.

 

② 정치적 기능 : 정부는 정치적 기능을 수행하기 위하여 부동산 시장에 개입하게 된다. 이는 소득 재분배, 주거복지증진 등 사회적 목표를 달성하여 효율성과 형평성 등을 추구하기 위함이다. 사회적 목표는 효율성, 형평성 또는 그 밖의  다른 목표일 수도 있다. 예를 들어 저소득계층이나 무주택 서민을 위한 주택공급에 관한 여러 가지 주택정책, 환경보전을 위한 이용 규제 등은 사회적 목표를 달성하기 위한 정부의 정치적 기능에 해당한다.

 

(2) 부동산 시장 개입 방법

 

정부가 부동산 시장에 개입하는 방법은 크게 직접적 개입방법과 간접적 개입방법으로 구분된다. 이를 구체적으로 토지이용 규제, 직접적 개입방법, 간접적 개입방법 등으로 구분하기도 한다.

 

① 직접적 개입 방법 : 직접적 개입방법이란 정부나 공기업 등 공적주체가 부동산 시장에서 수요자나 공급자의 역할을 직접 수행하여 부동산 가격안정, 주거복지증진 등의 정책목적을 달성하는 방법을 말한다. 한국 토지주택공사를 통한 택지공급이나 공공임대주택의 건설 공급, 공공분양주택의 건설 공급 등은 직접적 개입방법의 대표적인 사례이다.

 

② 간접적 개입 방법 : 간접적 개입방법이란 부동산 시장의 골격을 그대로 유지한 채로 부동산 관련한 조세제도나 금융지원, 토지에 대한 이용 규제, 거래 규제, 개발규제 등을 통해 경제적 동기를 조성하거나 시장 기능을 조장하는 방법을 말한다. 취득세, 종합부동산세, LTV(대부 비율), DTI(총부채상환비율)의 확대 및 축소 등은 간접적 개입방법의 대표적인 사례이다. 일반적으로 부동산 정책은 간접적 개입방법이 많이 활용된다.

 

(3) 부동산 시장의 실패와 그 원인

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시장의 실패란 시장기구 스스로가 자원의 최적 배분을 달성하지 못한 경우를 말한다. 즉 시장기구 스스로가 효율적인 자원배분 및 공평한 소득분배를 실현하지 못하는 경우를 말한다. 이처럼 시장의 실패가 발생하면 자원의 배분이 효율적으로 이루어지지 못하므로 정부의 시장개입을 필요로 한다. 따라서 시장의 실패는 정부의 시장개입에 대한 이론적인 근거가 된다. 부동산 시장도 시장의 불완전성 등으로 인하여 자원의 최적 배분을 자율적으로 조정하지 못하므로 시장의 실패 현상을 초래하게 된다. 부동산 시장에서 시장의 실패 현상을 초래하는 원인은 다음과 같다.

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① 불완전경쟁으로 인한 독과점 : 부동산 공급자의 독과점으로 인해 부동산 시장의 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다. 즉 부동산은 개별성의 특성이 있어 공급 독점을 유발할 수 있기 때문에 시장의 기능을 저해하여 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다.

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② 정보의 비대칭성 : 정보의 비대칭성이란 거래 당사자들 사이에 정보 수준의 차이가 존재하는 상황을 의미한다. 부동산에 대한 정보의 비대칭성이 존재함으로써 부동산 거래질서가 문란해질 수 있고 초과이윤이 발생하는 등 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다. 이러한 정보의 비대칭성으로 인하여 역선택과 도덕적 해이를 초래하기도 한다.

• ​역선택 : 감추어진 특성의 상황이란 거래 당사자 중에서 일방이 상대방의 특성이나 거래되는 재화의 품질에 대하여 잘 모르고 있는 상황을 말한다. 즉 거래 이전에 재화의 품질을 거래 당사자 중 한쪽만 알고 있는 경우로 거래 당사자들 사이에 정보 수준의 차이가 존재하게 된다. 이러한 감추어진 특성의 상황에서는 역선택의 문제가 발생한다. 역선택이란 감추어진 특성의 상황에서 정보 수준이 낮은 측이 사전적으로 바람직하지 못한 상대방과 거래할 가능성이 높아지는 현상을 말한다. 이는 사전적 상황, 거래 이전의 상황인데 그 예로 중고차 구매자가 판매되는 차량의 사고 유무를 정확히 알 수 없는 것, 남에게 알려지지 않은 질병을 갖고 있는 사람이 질병이 없는 사람에 비해 건강보험에 가입할 가능성이 높은 것 등이 있다.
• 도덕적 해이 : 감추어진 행동의 상황이란 거래 당사자 모두에게 영향을 미치는 어느 한쪽의 행동을 상대방이 관찰할 수 없거나 통제 불가능한 상황을 말한다. 즉 거래 이후에 거래 당사자 중 한쪽의 행동을 상대방이 관찰할 수 없는 경우로 거래 당사자들 사이에 정보 수준의 차이가 존재하게 된다. 이러한 감추어진 행동의 상황에서는 도덕적 해이의 문제가 발생한다. 도덕적 해이란 감추어진 행동의 상황에서 어떠한 거래가 이루어진 이후의 정보를 가진 측이 바람직하지 못한 행동을 하는 현상을 말한다. 이는 사후적 상황, 거래 이후의 상황인데 그 예로는 화재보험에 가입한 후 화재 예방을 소홀히 하는 것, 광장 신축을 목적으로 대출을 받아 주식에 투자하는 것, 건강보험 가입자가 건강관리를 게을리하는 것, 근로자가 근무를 태만히 하는 것, 선출된 공무원이 공익을 돌보지 않고 사익을 추구하는 것 등이 있다.

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③ 규모의 경제(비용 체감 산업) : 규모의 경제란 생산을 늘리면 늘릴수록 장기적으로 평균 비용이 감소하는 현상을 말한다. 이러한 규모의 경제가 존재할 경우 타 기업의 시장 진입을 방해하기 위하여 과대 생산이 이루어지므로 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다.

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④ 외부효과(외부성) : 부동성, 인접성으로 인한 외부효과 발생은 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다. 예를 들어 생산에 있어서의 외부 경제는 과소 생산, 외부 불경제는 과대 생산을 초래하기 때문이다. 또한 토지 소유자의 입장에서 효율적인 토지이용이라고 할지라도 주변 토지이용과의 공간적 부조화가 생길 수 있기 때문이다.

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⑤ 공공재 : 공공재란 공공의 목적으로 생산된 재화나 서비스를 말한다. 국방, 치안, 도로, 가로등, 등대, 공원, 상하수도, 산림이나 명승지 등 자연이 잘 보존된 토지 등이 공공재에 해당된다. 이러한 공공재는 소비의 비경합성과 비배제성이라는 특성이 있어 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다. 소비의 비경합성이란 한 사람이 그것을 소비한다고 해서 다른 사람이 소비할 수 있는 기회가 줄어들지 않는다는 특성을 말한다. 이처럼 공공재는 공동 소비가 가능하므로 서로 소비를 위하여 경쟁할 필요가 없다. 소비의 비배제성이란 대가를 치르지 않는 사람이라도 소비에서 배제할 수 없다는 특성을 말한다. 소비의 비배제성으로 인하여 개인들은 공공재의 생산에 따른 비용은 부담하지 않으면서도 생산이 이루어지면 최대한 이용하려고 한다. 이러한 현상을 무임승차 문제라 한다. 공공재는 소비의 비배제성으로 인하여 무임승차 문제가 발생하기 때문에 자원의 효율적 배분이 어렵다. 공공재의 생산을 사적 시장에 맡길 경우 과소 생산되므로 자원의 효율적 배분이 어렵다. 공공재의 최적 공급이 시장기구에 의하여 이루어지지 않기 때문에 공공재는 일반적으로 정부가 세금이나 공공의 기금으로 공급하는 경우가 많다. 공공재는 외부 경제, 즉 정(+)의 외부효과를 유발하는 경우가 많다.

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⑥ 소득분배의 불균형 : 부동산의 가격 상승은 저소득계층의 부동산 취득 기회를 더욱더 줄어들게 한다. 이로 인하여 사회계층 간 불균형이 더욱 심화되는 사회적 문제가 나타나고 자원의 효율적 배분을 어렵게 한다.

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4. 외부효과

 

(1) 외부효과의 의의

 

외부효과(외부성)란 어떤 경제활동과 관련하여 시장의 메커니즘을 통하지 않고 거래당사자가 아닌 제3자에게 의도하지 않은 혜택이나 손해를 가져다주면서도 이에 대한 대가를 받지도 지불하지도 않는 상태를 말한다. 외부효과는 부동산의 부동성과 인접성(연속성)이라는 특성 때문에 발생한다. 외부효과는 생산과정에서 발생하는 경우도 있고 소비과정에서 발생하는 경우도 있다. 외부효과에는 외부 경제와 외부 불경제가 있다.

 

(2) 외부효과의 종류

 

① 외부 경제 : 외부 경제란 어떤 경제활동과 관련하여 시장의 메커니즘을 통하지 않고 거래당사자가 아닌 제3자에게 의도하지 않은 혜택을 가져다주면서 이에 대한 대가를 받지 않은 상태 또는 어떤 사람이 타인의 경제행위로 인하여 아무런 대가 없이 이익을 얻는 경우를 말한다. 외부 경제를 정(+)의 외부효과, 긍정적인 외부효과라고도 한다. 인근 지역에 대규모 생태공원이 들어서면 아파트 시장에 정(+)의 외부효과가 발생한다. 아파트 시장에 정(+)의 외부효과가 발생하면 아파트에 대한 수요가 증가하여 수요곡선이 우측으로 이동하게 된다. 정(+)의 외부효과의 경우 비용을 지불하지 않는 사람도 발생되는 이익을 누릴 수 있다. 생산과정에서 외부 경제를 발생시키는 재화의 공급을 사적 시장에 맡길 경우 그 재화는 사회적인 최적 생산량보다 적게 생산되는 경향이 있다. 따라서 자원배분의 비효율성을 초래한다. 사회적 편익이 사적 편익보다 큰 경우에는 정부의 부동산 시장 개입이 필요하다.

 

② 외부 불경제 : 외부 불경제란 어떤 경제활동과 관련하여 시장의 메커니즘을 통하지 않고 거래당사자가 아닌 제3자에게 의도하지 않은 손해를 가져다주면서도 이에 대한 대가를 지불하지 않는 상태 또는 어떤 사람이 타인의 경제행위로 인하여 아무런 보상 없이 일방적 피해를 받는 경우를 말한다. 외부 불경제를 외부 비경제, 부(-)의 외부효과, 부정적인 외부효과라고도 한다. 매연을 배출하는 쓰레기 소각장에 대한 규제가 전혀 없다면 인근 지역에 있는 아파트 시장에 부(-)의 외부효과가 발생한다. 부(-)의 외부효과가 발생하게 되면 법적 비용, 진상조사의 어려움 등으로 인해 당사자 간 해결이 곤란한 경우가 많다. 생산과정에서 외부 불경제를 발생시키는 재화의 공급을 사적 시장에 맡길 경우 그 재화는 사회적인 최적 생산량보다 과다하게 생산되는 경향이 있다. 따라서 자원배분의 비효율성을 초래한다. 부(-)의 외부효과를 발생시키는 공장에 대해선 부담금을 부과하면 생산비가 증가하여 이 공장에서 생산되는 제품의 공급이 감소하게 된다. 토지이용 행위에서 발생하는 외부 불경제는 토지이용 규제의 명분이 된다. 용도지역 지구제와 같은 토지이용 규제는 부(-)의 외부효과를 억제하기 위한 수단으로 이용된다. 부(-)의 외부효과가 발생하는 경우 세금 부과나 규제 등을 통해 자원배분의 비효율성을 감소시킬 수 있다. 부(-)의 외부효과에 대한 규제는 부동산의 가치를 상승시키는 효과를 가져올 수 있다.

 

(3) 외부 경제와 외부 불경제의 영향

 

아파트 시장에 외부 경제나 외부 불경제가 발생할 경우 외부 경제나 외부 불경제를 발생시키는 재화와 아파트 시장을 비교해 보자.

 

① 아파트 시장 인근 지역에 대규모 생태공원이 조성될 경우

 

㉠ 아파트 시장에 외부 경제가 발생

• 생태공원 : 생태공원의 조성을 사적 시장에 맡길 경우 사회적인 최적 생산량보다 적게 생산되는 경향이 있다. 따라서 자원배분의 비효율성을 초래한다.
• 아파트 시장 : 쾌적성이 향상되므로 주거지로서의 유용성이 높아진다. 따라서 아파트에 대한 수요가 증가하여 수요곡선이 우측으로 이동하게 되고 초과수요 현상을 초래하여 균형 가격(임료)은 상승한다.

㉡ 정부의 시장개입

• 생태공원 : 보조금 지급이나 세제상 혜택(비과세 등)을 부여하는 등 생산을 장려하는 조장 정책을 시행한다. 따라서 생태공원의 공급은 증가한다.
• 아파트 시장 : 생태공원이 조성됨에 따라 아파트에 대한 공급이 증가하여 공급곡선이 우측으로 이동하게 되고 초과공급 현상을 초래하여 균형 가격(임료)은 하락한다.

 

② 아파트 시장 인근 지역에 환경오염물질을 배출하는 시멘트공장에 대한 규제가 전혀 없는 경우

 

㉠ 아파트 시장에 외부 불경제가 발생

• 시멘트 공장 : 시멘트 생산을 사적 시장에 맡길 경우 사회적인 최적 생산량보다 과다하게 생산되는 경향이 있다. 따라서 자원배분의 비효율성을 초래한다.
• 아파트 시장 : 쾌적성이 저하되므로 주거지로서의 유용성이 낮아진다. 따라서 아파트에 대한 수요가 감소하여 수요곡선이 좌측으로 이동하게 되고 초과공급 현상을 초래하여 균형 가격(임료)은 하락한다.

㉡ 정부의 시장개입

• 시멘트 공장 : 환경오염물질 배출에 따른 부담금을 부과하거나 중과세 등 생산을 규제하는 정책을 시행한다. 따라서 시멘트의 공급은 감소한다.
• 아파트 시장 : 시멘트의 공급이 감소함에 따라 아파트에 대한 공급이 감소하여 공급곡선이 좌측으로 이동하게 되고 초과 수요 현상을 초래하여 균형 가격(임료)은 상승한다.